我国西北地区食肉饮酪的少数民族，茶与粮是同等必需，有“一日无茶则滞，三日无茶则病”之说。古时战争，主力为骑兵，马是战场上决取胜负的重要条件。于是历代统治者采取控制茶叶供应，以少量的茶交换多数战马的茶马交易，实行以茶治边的政策。
唐肃宗李亨至傅元年至乾元元年(公元756——758年)，蒙古(回纥时期)驱马市茶，开了茶马交易的先河。
宋代茶政严厉，于成都、秦州(今甘肃天水)备置榷茶、买马司。其后以提举茶事兼理马政，改称都大提举茶马司。嘉泰三年(公元1203年)复分为两司。
元代废止了宋代实行的茶马政策。
到了明代，不仅恢复了宋朝的茶马政策，而且变本加厉，把这项政策作为统治西北地区人民的重要手段。明太祖洪武年间，上等马一匹，最多只换茶120斤，平均每匹马换不到40斤茶叶。
清代茶政执行松弛，私茶多，交易中则费茶多而获马少。到壅正帝胤祯十三年，官营茶马交易制度停止。茶马交易实施将近700年。
